近日，国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》(下称《意见》)，《意见》作为国企改革顶层设计的配套文件，分为8章29条，体制与顶层设计相近。其中明确了国企发展混合所有制经济的指导思想、总体要求、基本原则、核心思路与配套措施。加快国企改革配套文件的出台，有利于“设计图”快速变成“施工图”，并且地方混改已紧锣密鼓展开，也急需顶层文件加以指导。

这个文件自然是混改的行动纲领，其中我认为有15个观点需要陈述。

观点一:以“混合所有制经济”代替“混合所有制改革”，是一个变化。《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，不是《关于国有企业混合所有制改革的意见》。我曾写文章呼吁，不要讲混合所有制改革，一说所有制，就向政治上靠，标准变了，激化矛盾，容易引起思想理论上的混乱，会有吵不完的架，纯粹是浪费时间，还是讲“混合经济”好，这个词公允，是最大公约数。

观点二:强调企业主体、市场运作，表明市场化改革的性质，《意见》首先提出混改的四项“基本原则”32个字，即政府引导、市场运作，完善制度、保护产权，严格程序、规范操作，宜改则改、稳妥推进。

企业主体，市场运作，这条很重要。

观点三:《意见》将保护产权明确写入改革所要坚持的原则。以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向。比如要求健全严格的产权占有、使用、收益、处分等完整保护制度等。保护产权有利于鼓励各类资本参与混改，是实打实地坚持基本经济制度。

观点四:“重要行业和关键领域”，以后就用这个词了。分类改革被视为本轮国企改革的基础，混改也以分类和分层为前提。《指导意见》提出将国企分为商业类和公益类，此次《意见》则在此基础上进一步细分。《意见》区分了竞争性行业的国企混改以及主业处于重要行业和关键领域的混改。其核心区别在于，后者要保持国有资本控股地位。

观点五:《意见》特别指出，明确重要行业与关键领域在六大领域由国资主导具体安排。实行国有独资，或绝对控股，或控股，或参股，这解决了市场最为关注的哪些领域不能放、哪些不能放、哪些放到什么程度的问题。

观点六:《意见》首次完整公布了负面清单，降低了民营资本参与混合所有制改革的不确定性。可从这个《意见》中读出两张“负面清单”，第一张是从宏观上，明确需要国资独资或控股的几大领域；第二张则是从微观层面上，明确了即使在上面负面清单之内的一些业务，也是允许非公有资本进入的。比如军工在负面清单中，又规定了从事战略武器装备科研生产等领域实行国有独资或绝对控股；其他军工领域还可以放宽市场准入。包括能源、交通、医疗、教育、通信等在内的领域多是民营资本进入意愿高的领域，现在有了非禁即入的“负面清单”。社会资本最为关注的石油天然气和军工领域，负面清单的出台以很大范围打开了民资的市场空间。这解决了市场最为关注的哪些领域可以投、哪些不能搞混改的问题。

观点七:提倡保险基金、社保基金进入国家重点工程投资，开拓新的融资来源。保险基金、社保基金进入股市，亏损了，不好收场，进入国家重点工程比较保险。《意见》中关于引入社保基金等长期资金的提法，也显示出决策层推进本轮混改必胜的决心。

观点八:对外资进入混改持欢迎而慎重的态度。第十一条专门讲到有序吸收外资参与国有企业混合所有制改革，外资可以通过海外并购、投融资合作、离岸金融等方式参与。

观点九:国有企业是有进有退，不是简单的国退民进。国有企业可以进入一些领域，双向交叉进入，共同发展。《意见》提出，对其他服务国家战略目标、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等重要行业和关键领域，加大国有资本投资力度，发挥国有资本引导和带动作用。混改的重点为“放权”与“退出”，表明不是简单退出，而是双向进入，国企是有进有退，共同把蛋糕做大。

观点十:解决了参与国企混改的方式与路径。如非公有资本投资主体可通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。

观点十一:不对民间投资主体单独设置附加条件，有利于打破“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等隐性壁垒。企业国有产权或国有股权转让时，除国家另有规定外，一般不在意向受让人资质条件中对民间投资主体单独设置附加条件。并且，在为混改营造良好环境部分，《意见》提出，进一步简政放权，最大限度取消涉及企业依法自主经营的行政许可审批事项是为民间资本参与混改创造便利条件，减少一些条条框框，有利于提升改革效率，使民间资本的参与更容易。具有垄断势力、财务绩效良好的国有企业缺乏引入非公有资本的内在动力，在引入非公企业资本时，常常对于混合所有制企业的经营范围和区位布局制订“特别条款”，加上人员身份转换和安置障碍，影响了非公有资本参与混改的积极性。破除行政垄断、消除非公经济发展的“玻璃门”。

观点十二：职工持股先试点，后铺开，《意见》与顶层设计口径一致。员工持股，解决所有者缺位问题，有利于增强企业活力。这项改革，从上世纪90年代就开始搞了，后来有所反复，2008年有关部门发文件这项改革基本停下来了。这次《意见》划了两条线：首先是哪些企业可以先搞，文件上讲的是科技创新性企业，这是功能分类；第二是增量改革，新增加的项目和新增的企业，显然存量的暂时不动，这是又一道底线。还有，持股公司层次问题，持股比例多少问题，持股人员先后问题，分阶段实施问题，先试点后推开问题，连同文件上讲的两条，有七道底线，都有待于在实践中进一步明确。

观点十三:所有权和经营权两权分离，建立健全混合所有制企业治理机制。《意见》第16条规定，政府不得干预企业自主经营，股东不得干预企业日常运营，确保企业治理规范、激励约束机制到位。这不仅要求政府不得干预企业经营，股东也不能干预，经营权要交给职业经理人。所有权和经营权两权分离是现代企业制度的标志之一。这是为了确保企业治理规范。

观点十四:透露了职业经理人制度试点思路。《意见》第18条要求落实董事会对经理层成员等高级经营管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权。对市场选聘的职业经理人则严格任期管理和绩效考核。这里讲了五项内容：一是选聘，二是身份转换通道，三是契约化管理，四是薪酬，五是退出机制。

观点十五:规范操作，防范国资流失。在规范和效率的选择上，规范始终摆在首位；改革方案要依法依规，股权转让要公开公允。防止国资流失，统一产权管理，建立统一、开放、规范、高效的产权交易市场，严格执行产权交易进入市场制度，加强产权交易的监管以及混合所有制企业的国有资产监管，确保做到混合前公平评估、混合中阳光操作、混合后规范运营。

非国有资本的大规模投入混合所有制经济，将为整个市场带来正向的刺激作用。尤其在当前市场比较清淡的时候，在重要通信基础设施、石油天然气主干管网、电网、核电等六个领域首次提出混改的负面清单，对非国有资本是极大的利好，由资本市场层面推进的混改有望为市场带来一股新的活力。但是，很多问题放在那里，混合经济与“三个一批”的重组是连在一起的，有些问题还要等待分类、重组等一系列文件出台才好下结论。特别是中间这一层动力不足是大问题。

（作者系中国企业研究院首席研究员）

编辑：KF05